转供电问题的形成、现状和解决原则

今年的政府工作报告对电力行业提出了“深化电力市场化改革，清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低10%”的年度目标，这个指标使得去年政府多次发文要求的清理转供电不规范行为更加迫切。由此需要全社会对转供电问题有更为深入的认识和了解，找出其形成的原因，解剖其社会矛盾所在，为最终解决广泛存在的转供电问题奠定基础。

一、转供电问题的形成

（一）涉及转供电问题的主要法规政策

目前涉及转供电问题的主要规章是1996年10月8日由原电力工业部颁发的《供电营业规则》（电力部令〔1996〕第8号）（以下简称《营业规则》）。2016年1月，为贯彻落实党中央、国务院关于推进“放管服”改革要求，国家发展改革委将《营业规则》列入拟修改的规章目录，目前尚未完成相关修改工作。

《营业规则》第十四条对转供电的规定如下：

用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。委托转供电应遵守下列规定：

1.供电企业与委托转供户（以下简称转供户）应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。

2.转供区域内的用户（以下简称被转供户），视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直接户的规定办理。

3.向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中。

4.在计算转供户用电量、最大需量及功率因素调整电费时，应扣除被转供户、公用线路与变压器消耗的有功、无功电量。

5.委托的费用，按委托的业务项目的多少，由双方协商确定。

（二）《营业规则》的实际执行情况

1.自《营业规则》发布以来，我国经济快速发展，进入20多年的基建热潮，导致《营业规则》中所谓的公用供电设施尚未到达的地区比比皆是。而经济发展不能等待供电企业建设好配电网之后再启动，于是出现了政府投资平台、企业自行投资、个人自建配电设施等多种社会配电网投资方式，有力支撑了经济快速发展。

2.根据《营业规则》第十四条第2款规定，应该由供电企业为被转供用户提供所有用电服务。而现实情况是，绝大多数被转供用户并未享受到供电企业提供的服务，这也是造成转供电主体相关成本居高不下的主因之一。

3.《营业规则》第十四条第3款尤其执行不好，基本上向被转供用户供电的共用线路与变压器的损耗电量都不是由供电企业承担。这也极大增加了转供电主体的负担与成本。

4.经过去年对转供电问题的调研，我们发现转供电主体普遍负担偏重，所投资的电力配套设施几乎难以收回成本，在现有法规条件下，向被转供用户转嫁成本只能是唯一可行的选择。

（三）转供电主体的形成

形成转供电问题的主要原因是电力公用基础设施的建设速度和长达二十多年的经济建设高速发展的矛盾所造成的。除了电力行业快速发展为全社会作出了巨大的贡献之外，社会资本也为使用电力付出了巨大的投资。近年来，供电企业开始将电力设施建设到用户用地红线作为服务目标。在此之前，更多的供电企业只是将电力基础设施建设到变电站，变电站之后的绝大多数配电设施投资由社会资本投入，从而形成了大量转供电主体。

二、转供电主体的主要类型与现状

（一）转供电主体的主要类型

根据发改办价格〔2018〕787号文《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》，转供电行为是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为。承担这个转供行为的企业主体，我们称之为转供电主体。根据不同的转供电区域（如开发区、商业综合体、大型投资工程的电力配套设施等），转供电主体多是转供电区域业主方的物业公司、产业公司或能源中心等。

根据调查统计，我国主要的转供电区域类型包括：

1.历史遗留的老企业和旧的居民小区。

2.政府投资平台管理的产业园区。

3.民营企业投资管理的产业园区。

4.非电网企业投资管理为大型终端用户服务的专用配电网。

5.大型国有企业内部工业园区。

6.大型民营企业内部工业园区。

7.商业地产企业投资管理的商业综合体，含shopping mall、商场、写字楼。

8.商业地产企业投资管理的商业大卖场，含建材城、家具城、各种批发和零售市场。

9.管理住宅区商业配套设施的物业企业。

10.大型建设配套工程的配电项目投资企业。

11.农村小城镇自建配电网。

（二）转供电主体的现状特点

1.转供电主体基本都是与供电企业直接结算电费的，行使着基层供电营业所的主要职能，但是却不属于我国电力管理体系环节之内。

2.转供电主体电网的公网接入点与终端用户电力接入点之间的配电设施是由转供电主体投资建设的。

3.转供电主体用电费用的计量与结算由供电企业负责，而通常情况下终端用户用电费用的计量和结算由转供电主体负责。供电企业一般是按照两部制电价（基本电价+电量电价）向转供电主体收费，转供电主体一般是按照一部制电价（电量电价）向终端用户收费。转供电主体向终端用户收取的用电费用中一般会摊销损耗、运行维护成本费用以及预期收益，以保证转供电主体的利益。相对转供电主体，终端用户没有对电价的议价能力，处于弱势地位。

4.由于转供电主体承担了转供电区域内的配电网投资、建设和运营的职能，大部分转供电主体在对终端用户收取电费的过程中存在不合理的加价现象。大部分转供电主体通过收取电费的方式搭车收取物业管理费和其他服务费，但是所开具的发票却不是电费发票。部分转供电主体在对终端用户收取电费的时候存在以电费现金流作为收费依据的现象。

5.转供电主体的配电网项目有清晰的供电区域范围。部分转供电主体属于为大型建设项目配套工程的配电项目。很多转供电主体符合非电网企业存量配电项目的特征。

6.2018年绝大部分转供电主体实现了降价10%甚至以上的目标，但是还是有相当数量的转供用户的电价仍然高于当地政府核定的终端销售目录电价。

三、转供电相关突出问题

（一）配电资产管理体制不顺

转供电主体虽然不是电力主体，但是行使着电力基层营业所的管理职能。公用电网目前的管理触角仅仅只到转供电主体的围墙以外，甚至有的局限在转供电主体并网接入变电站间隔。如果说电网企业是按照专业化和规范化管理的标准来管理配电网，这种管理到了转供电主体的范围就成了脱缰之马，既没法做到配电网的专业化和规范化管理，更谈不上依规对用户进行电费的结算。这种现象意味着，我国配电管理体制长期以来处于不完善、不规范、不专业的状态，难以高质量的使用电力和最优化的降低能耗。

目前从整个电力产业管理的链条来看，电网的“最后一公里”居然游离于整个电力行业管理机制之外，这直接造成了转供电主体日积月累的不规范行为，同时新的转供电主体还在不断地诞生。

（二）企业投资回收模式不顺

从转供电主体的特点可以看出，企业是真金白银的投资了转供电区域内的配电设施。而且这些电力设施由于特殊原因，经常出现高于转供电主体实际使用容量的情况，使得绝大部分转供电主体出现了“大马拉小车”的现象，大大增加了电力设施投资的成本，也使得转供电主体的度电过网成本难以下降。

由于转供电配电网游离于电力行业管理之外，企业又认为既然自行投资了配电网，那么从投资回收的角度出发，向终端用户转嫁投资成本、运营成本和配电网的损耗是“天经地义”的。而从电力运营和电价管理机制来说，这部分配电网不属于管制性业务的范畴，也难以纳入经信或者价格管理部门的工作范围。因此造成了转供电主体的投资机制缺乏监管和政策依据。

（三）准垄断下收费机制不顺

转供电主体作为事实上的基层供电营业所，其性质已经具备准垄断企业的特点。对于终端用户，转供电主体在收费权上与电网是处于同等地位的。用户一旦进入转供电主体的供电范围，就处于弱势地位，很难把控电价的高低。因此在这种准垄断下，转供电主体必然不受监管地向终端用户收取所有自行认为应该摊销的成本和损耗。更有的转供电主体还加收若干管理费，把转供电变成了一种敛财行为。

（四）被转供企业缴费方式不顺

在清理一般工商业用户电价过高的过程中，我们发现很多被转供的用户出现了电费和物业费难以区分、用电量和损耗难以确认、公摊电量和自用电量难以厘清、直接电费成本和电力设施运营管理费等混淆不清的缴费方式。这使得相当一部分被转供用户的度电支出超过国家规定的终端销售目录电价30%以上，从而大大增加中小企业的创业和生产成本。

（五）市场监管组织体系不顺

从这次转供电主体价格检查和清理不合理收费的过程中，反映出了电力配电网监管存在对转供电主体（事实上的基层供电营业所）的“死角”。虽然目前能源、经信、价格等部门对电网企业监管力度日益加强，但是转供电主体的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来，一旦清理运动结束，这种纯行政行为，由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约，也只能治标不治本。

四、解决转供电问题的原则

鉴于以上情况，要做好转供电的治理工作，我们认为必须遵循以下原则：

（一）要正视转供电主体在配电资产投入的实际情况

长期以来，电网企业长期关注输电网的投资和建设，配电网建设相对薄弱。由此造成了全社会为使用电力垫付了大量的资金，突出表现在工商业用户承担了企业围墙以内的配电网资产投资和运营管理成本，从而形成了目前40多万家转供电主体。据我们测算，全国转供电主体可以盘活的配电网优质资产超过2万亿元。如此庞大的资产，如果得到市场化手段来推动和盘活，将给地方经济发展带来巨大动力。

（二）要正确认识转供电主体具备基层供电营业所特征的实际状况

要充分认识到转供电主体作为基层供电营业所的作用，从某种程度上来说，转供电主体在配电和售电营销方面的工作不亚于供电企业。没有转供电主体补充和支撑整个社会基础电力产业的运行，社会经济发展将面临巨大的难题。因此，如何专业化、规范化管理这些最基层的配电网，赋予转供电主体合理取得投资回报的权利，是解决转供电现象的重要课题。

（三）坚持“市场手段为主、行政命令为辅”的治理措施

2018年，政府在降低实体经济成本目标的驱动下，以行政手段直接介入转供电主体的市场化管理之中，推出了有益于中小工商业用户，有益于社会发展的重要举措。今年的政府工作报告，提出了一般工商业电价再降低10%的目标。在这种情况下，彻底解决转供电问题成为完成这一目标的关键环节。要解决转供电主体投资成本高、管理不专业、收费不规范和转嫁运营成本的问题，应主要依赖市场化的手段，解决转供电中的不良行为。

（四）完善配电资产管理体制是唯一出路

要解决转供电问题，首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资，从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度，保证地方招商引资的需要。再次，配电网投运之后，要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。第四，必须按照国家规定的终端销售电价向用户收取合理电费。综上所述，“完善配电资产管理体制”是解决转供电问题的唯一出路。

（五）完善电价机制是解决转供电难题的重要基础

电价机制是影响被转供电用户电价的重要因素。从目前情况看，转供电电价机制宜从以下方面入手：一是建立转供电配电网与公用电网的基本电费分享机制。根据发改价格〔2018〕787号文和发改经体〔2019〕27号文等相关政策，转供电主体的配电资产可以申请转为增量配电网，与公用电网是“网对网关系”。由于转供电配电网要对其用户的供电可靠性和安全性投入成本，同时，转供电主体配电网与公用电网是平等的调度关系，因此可建立基本电费的分享机制。二是建立输电、配电价格分开核算机制。根据现有电价政策，增量配电网的配电价格受到省级输配电价的约束，由于没有实现输电价格与配电价格的分开核算，往往造成终端用户不清楚自己应该承担的费用，甚至超额承担了电费，加重了用户用电成本。因此，建议通过输电和配电价格分开核算，理清终端用户的用电成本构成，为降低转供电用户用电成本做好机制上的保障。

本文首发于《电力决策与舆情参考》2019年第12期（总第395期）。

作者彭立斌系北京先见能源咨询有限公司董事长，尹明系北京先见能源咨询有限公司总裁。