失衡的宽带中国：恐在拖延中陷入僵持

　一直靠市场推动的宽带，在扮演“经济增长引擎”角色时日渐力不从心。市场需求不均衡、合理接入无保障，使得宽带在普及率、速率、价格等方面难以满足消费者、国家的需求，宽带发展需要国家战略的扶持。然而，牵涉到太多部门的宽带中国战略，由于不同部门的认识不同，期望中有效的国家战略政策却无法落地。
　　如何找到市场与政策失衡之处，完善宽带发展的市场机制和扶持政策，还取决于各决策部门的智慧。

　　毕竟，宽带中国是产业链最充满期望的一个产业理想。

　　这一轮的宽带建设始于2010年，3G投资高峰已过，宽带建设开始重获资金。

　　区别于之前的宽带建设，FTTx在这一轮建设中唱起主角。

　　2010年，中国电信在上海、江苏等地启动“光网城市”战略。“当时最直接的因素是市场竞争。”江苏电信网络建设部褚烽告诉《通信产业报》(网)记者。2010年，中国移动借助中国铁通在沿海等地以低价战略逆袭宽带市场，并成功带动了东南沿海地区的宽带竞争，威胁到中国电信在南方诸省的市场统治地位，以江苏电信为例：其新增市场份额从2008年的89.8%，下降到2011年的66.4%，2011年流失用户88万。

　　为了避开中移动的“低价锋芒”，上海电信、江苏电信把握用户对宽带速率、质量的要求，启动“光网城市”战略，以光纤宽带高速率、高质量以及高清视频应用的特性，与中国移动进行差异化竞争。

　　2011年初，中国电信在全国启动“宽带中国·光网城市”战略，在全国掀起FTTH风，“宽带元年”来临。

　市场机制的短板

　　总结来看，2011年的FTTH建设基本集中于上海、江苏、浙江、福建、广东等南方沿海省市。究其原因是市场导向如此：东部地区投资收益见效快、市场需求高、来自中国移动的竞争压力大。

　　而市场需求不高、缺乏竞争的地区，市场之手则鞭长莫及。中西部地区，宽带普及率、速率滞后。甚至整个北方市场也是如此，直至2011年下半年北京电信开始提供10M宽带后，中国联通方始宣布为北京、天津用户进行提速。

　　但是，多年来形成的“南电信、北联通”格局，已经养成了两大固网运营商互不侵犯的默契，虽有局部摩擦，但难以真正在核心业务区产生真正的影响。

　　要在宽带领域争取话语权的一些地方移动，则因为缺少经营积累，也只能在局部地区以低价战略与电信、联通抗衡。

　　但是，低价战略显然难以长久。江苏移动的宽带成果在集团居首，然而2012年移动集团“批评”了江苏移动的“低价战略”：用户基数上升，资金压力日益明显，低价战略难以为继。

　　与此同时，中移动对宽带的态度也逐渐转变。2012年初，“中移动将获固网牌照”的炒作甚嚣尘上。然而，随着政策层面对LTE的态度急转，中移动也立刻将令之魂牵梦绕的固网牌照抛之脑后。

　　原本有望形成宽带市场三足鼎立的势头荡然无存，宽带市场一直难以形成有效、稳固的竞争格局。

　　比竞争不足更严重的是：市场竞争大多情况下不是由用户对宽带产品的选择形成的，开发商、物业在进行基础网络搭建时已经替用户行使了“选择权”，大多小区很长时间内只有一个运营商。“消费者具有基本的选择权，这是市场机制发挥作用的基础。”中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为：“物业管理法规不完善、业主委员会体系不成熟，用户选择权无从保障。必须以强制性法律、监管保护消费者选择权益，如此才能形成有效市场竞争。”

　开发商、物业行使业主权益的问题始终没有得到解决，不仅仅扰乱市场秩序。按照《住宅小区通信配套规范》要求，开发商需要为宽带配套缴付运营商配套费12.5元/平方米。但手握业主权益的开发商“挟用户以令诸侯”，向几家开发商公开招标，收取高额“独家入场费”，极大增加了运营商建设成本，这些成本自然也有部分转嫁给用户。

　　普及不足、竞争不合理，引发了消费者无选择权、速率低、资费高等问题，2011年，我国4M以上宽带用户占比尚不足40%，大部分用户使用2M以下宽带。这一年，用户投诉在“反垄断”、“假宽带”的舆论中达到顶峰。

　　“单纯的市场机制，已经难以满足我国宽带发展的需求。需要国家政策介入调控。”近几年，为数不少的专家、学者给出这一结论。

　　突破宽带中国僵局

　　也正是因此，从2008年两会起，陆续有运营商代表、委员，提出有关“宽带战略”的议案、提案。2012年，“宽带战略”一跃成为当年两会最大热点。

　　2012年2月，工信部、国家发改委、科技部、财政部、住房和城乡建设部、国资委、税务总局、原广电总局联合成立了“宽带中国战略小组”，开展成立组织机构、调查研究、文件起草、专家论证、征求意见等工作，并计划于2012年6月底完成宽带中国战略实施方案送审稿，由七部委联合上报国务院审定。

　　虽然工信部一直在努力推动宽带战略进程，但随着小组讨论进行，业内发现宽带战略涉及到的社会领域太广泛，战略小组成员从原来的7部委增至11部委，但工作进程并未形成“人多力量大”，反而因为各部委之间意见不一致增加了“统一战线”的难度。时至今日，送审稿停留在“送审”阶段，更高层面的宽带中国战略“镜花水月。”

　　2012年3月30日，工业和信息化部正式启动“宽带普及提速工程”，以“政府引导、企业担纲、产业合作、社会支持”为整体思路，推进中国宽带发展进程，并提出2012年宽带目标。

　　2013年2月26日，工业和信息化部总结了2012年宽带普及提速工程成果：2012年，全国FTTH新增覆盖4900万，增幅108%，总覆盖数达到9400万；4M以上用户占比超过63%(提升了23%)；新增固定宽带用户2510万，超额25%，总数达到1.75亿；新增WLAN接入点超过200万个，总数达到524万；单位宽带资费下降超过30%，等等

　　如果仅以指标分析，这些都是“看得见的进步”，用户的消费环境日益得到改善，中国宽带发展水平明显提升。

　　“然而，本质上而言，政府的理想作为是，消除各种因素对市场供求关系的扭曲，形成竞争性市场。”一经济学者为记者分析，我国宽带市场的供、求都很旺盛。但由于多个部门的认识不同，无法星恒有效的政策支持。一个宽带普及提速工程，很难消除宽带市场中的诸多的阻力。

　　“宽带建设环境仍然有待不断的改善，基站选址难、小区和重点场所的进入难仍然是普遍存在的；高带宽应用及有效需求不足、光纤到户实装率低、利用率低，用户发展速度有放缓的趋势；宽带城乡之间发展不平衡，农村普遍服务问题没有得到根本的解决。”通过工信部对我国宽带环境的分析来看，宽带普及提速工程并未消除市场的不利因素。

　　“目前还在积极推动宽带战略的部门，只有工信部。”一知悉内情人士告诉记者：“但很多问题需要部级联动才能解决的。”

　　他举例介绍，目前长途骨干网光纤建设需要租用交通部的长途管道，但管道费极高，“希望交通部能给予优惠”；城镇化进程加速，农村逐渐拆迁，但运营商在农村的大部分投资都没有得到合理拆迁补偿；机房占地审批、供电审批极为复杂，费用极高，希望得到简化、优惠……这些问题如果能得到解决，也能间接减少用户成本。“但目前还没有什么进展。”

　　尤为重要的是，被视为核心的“战略资金”并不明确。“2012年初，工信部组织业内专家研究了资金战略，得出方案：希望将三大运营商每年上缴的钱，拿出一部分来作为宽带战略的发展资金。”中国电信科技委主任韦乐平曾告诉记者：“工信部曾经把这个方案多次跟财政部、税务总局沟通，但一直没有得到认同。”

　　当然，战略小组的沟通，也并非全无收获。环保部门同意优化今后的环境审批手续；教育部计划在十万所中小学中启动“校校通”工程；住房和城乡建设部与工信部联合下发了《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计规范》和《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规范》，将于今年4月1日起在全国强制新建住宅楼宇配备光纤入户，业内人士寄“保障用户选择权”的希望于此两项标准。然而，经过上海、南京等地的试点发现，此两项标准的实施确实能给宽带发展提供极大便利，但依旧没有解决用户选择权的问题。

　回顾2013年两会，在众多提案中难觅“宽带战略”身影，从最初战略小组成立时的兴奋、战略讨论的焦灼、送审稿的拖延，到如今的“无人问津”，很多专家担心宽带中国战略在拖延中似乎陷入僵持。

　　成本压力下的理性“收缩”

　　没有理顺思路的战略，给运营商画了一张大饼。宽带普及提速工程启动之时，电信、联通高调公布了2012年的宽带任务，并启动了“宽带总动员”。

　　“2012年初，我省公司在集团‘领’到宽带任务指标。”一位匿名北方电信人士向记者介绍了该公司2012年的工作：“但由于电信在北方处于弱势地位，城市地区宽带市场的开拓相对艰难，而且存量空间有限，用户增速放缓，仅拓展城市市场难以完成任务。”

　　于是该省电信公司将FTTH战略定位于乡镇、集中度较高的农村地区。“一是规避竞争带来的各种阻力，二是考虑乡镇管道、线路资源丰富，施工便捷、高效。”上述人士向记者介绍：“同时，我们跟不少地方代理运营商开展合作，通过他们进行业务拓展，甚至光纤入户施工。主要是为了完成任务目标。”

　　“上半年，覆盖数、用户数增长迅速。”他向记者回忆：“但到了下半年，由于装维体系不完善，FTTH网络质量问题频发，用户投诉率攀高；前期范围铺的太广，总建设资金超出预算；同时，投资收益难以考核的问题也逐渐凸显。”

　　事实上，迫于过重的考核压力，为数不少的地方运营商采取了类似的模式。为了保证能完成任务，集团公司给各省公司分配任务时，“适当”上调了任务额度，省公司向市级公司分配任务时也是如此。“自上而下”的战略，确实收获了‘数字的丰收’。但计划代替市场的行为，却给运营商带来了不少苦头。不在少数的地方运营商宽带预算超标，部分公司只能通过自筹资金的方式缓解压力。

　　宽带普及提速工程总结大会上，中国电信董事长王晓初陈述困境：城市地区，巨额投资难以产生新的收入；房地产、物业对运营商进驻小区、商业楼宇收取高额的入场费、宽带收入提成费的现象仍时有发生。而在农村地区，运营商新建宽带网络亏损，企业投资及成本压力加大。“希望政府部门对这些惠民生的项目给予扶持。”

　　与此同时，运营商的盈利压力借助“企业经营法则”逐渐传递到着宽带产业链的每一层并引发连锁反应，利润流失引发了产品品质、等级的下滑，进而反馈为网络质量问题或者隐患。

　　2012年9月，中国电信召开集团内部会议，明确表示：投资收益低、实装率低的地区，缩减投资，重点投资市场需求高、收益快的地区。与此同时，一联通高层人士告诉记者：“2013年度预算已出，宽带的投资会适当减少。LTE临近，需要预先储备资金，以便及时启动LTE建设。”

　　缺少有效的政策扶持，宽带的进程必然以运营商的自身经营能力为基础，但在市场机制难以有效运作的环境下，这显然难以满足“经济增长引擎”对宽带的要求，也难以实现国家战略要产生的效应。