故技重施？美国用来对付日本的CFIUS现在针对中国

美国正酝酿对财政部下属的美国海外投资委员会(CFIUS）进行重大改革，且改革方向同限制中资对美科技投资紧密相关：将定义未来CFIUS职权范围的《外国投资风险评估现代化法案（2017）》（FIRRMA）已于2017年提出，目前正处于国会听证磋商阶段。

美国国会在今年3月中旬对FIRRMA进行过最新一次听证会，其内容于近日曝光。

这是2007年以来，CFIUS首次面临改革。在民主党与共和党两党对峙的本届国会中，FIRRMA却罕见得到了两党支持。

在最新公布的FIRRMA草案中，可以看到美方正在讨论设立一份“特别关注国”（Country of Special Concern）名单。而该法案的提出者之一——美国参议院共和党党鞭科尼恩（John Cornyn）则在各种听证和采访场合都把矛头指向了中国。

科尼恩在今年1月的一次听证会中说，该法案提出的背景就是中国，且中国政府通过“中国制造2025”等政策鼓励中国企业在未来的关键技术领域在美大幅投资。

预计FIRRMA将在今年8月完成立法程序并摆在美国总统特朗普的桌上。不过，国会中也有相当多的议员担忧如果再扩大对特朗普政府的授权，后果难料。

用来对付日本的CFIUS现在针对中国
1975年，创立之初的CFIUS只是美国政府研究外国投资的工具，然而在20世纪80年代日本经济繁荣并对美进行大量收购和投资时，美国对CFIUS 实行了扩权行为，起因就在于硅谷先驱之一——飞兆半导体公司希望把自己出售给日本富士通公司，但里根政府则强烈要求飞兆半导体公司取消该交易。

为此，美国国会最终在1988年通过了相关修正案，授予美国总统在出现“可信证据”表明“外国利益控制会损害美国家安全”时，有权阻止外国企业收购美企。

在解释CFIUS时，接受第一财经记者采访的多名美国律所人士均强调，CFIUS的创立同美国半导体行业紧密相关。

自2013年开始，伴随中国对美投资升温，CFIUS对中资赴美的审查也逐步增多，而彼时美国财政部以及商务部的官员对第一财经记者的反复解释是，这并不是针对中国，美国欢迎中国投资，只是因为中资赴美的总量大，所以审查的比例才会相对高。

第一财经记者查阅CFIUS在2001至2016的年度报告，自2007年以来，中企收购美企的被审查案例和失败案例均逐年递增，而中企被审查交易的比例也从2005年的1.56%上升至2013年的21.6%。2012年和2013年中资受审查案件急剧增加，位列各国之首。

2017年最新发布的CFIUS2015年年度报告显示，虽然投资都没有进入前十名，但中企在2015年连续第四年继续成为CFIUS审查最多的国家，在2015年，CFIUS审查了中企在美国的29起交易，这个数字在2014年还是24起。
2017年后，虽然目前CFIUS官方数据尚未出台，但已经可以看到美国总统的干预越来越多。

根据统计，从1988年CFIUS扩权以来，就出现了5起总统否决交易的案件，均发生在近五年内。最近一次则在3月：全球半导体排名前十的博通（Broadcom）对排名前三的高通公司（Qualcomm）总计1420亿美元的恶意收购，最终被特朗普以国家安全为由终止了动议。而其背后是缘于对中国资本的担忧。

今年初，美国外国投资委员会阻止一家中企在美国的收购，对此中国外交部再次强调，中美经贸合作的本质是互利共赢的。中国政府一贯鼓励中国企业按照市场原则，在遵守当地法律法规的基础上对外开展投资合作。同时，我们也希望美方能为中国企业赴美投资兴业提供一个公平的、可预期的环境。

CFIUS扩权添加“特别关切国家名单”
CFIUS具有“基于案例型”的裁决惯例，之所以在抵抗日本对美投资时没有设立“特别关切国家名单”，部分原因在于作为拥抱自由贸易和投资的国家，美国国内有相当一部分利益群体不希望在投资方面吓跑全球投资者。

因此，添加“特别关切国家名单”以及专门针对中资投资的限制措施，同CFIUS此前一贯的裁决方式背道而驰。
科尼恩提出，要扩大CFIUS的权力来覆盖包含知识产权转让在内的交易；起草“特别关切国家名单”，在敏感技术和来自“关切国家”的投资者方面增添交易特殊要求；CFIUS扩权至审查合资企业以及少数股权投资交易，这样即便是小股权收购也不能逃脱CFIUS的审查。

美国众议院金融服务委员会主席巴尔（Andy Barr）在3月中旬的一次听证会后预计，今年有望在8月将FIRRMA的立法程序走完，5月有可能会是个重要节点。

他还提出，目前该法案的改革必须“明确国家安全是什么，真正的威胁是什么以及弱点在哪儿”。巴尔认为，过分宽泛的国家安全定义会吓退外资投资并伤害美国经济，他以目前特朗普政府在“232调查”中以国家安全为名对钢铝做出调查举例，暗示此举不妥。该钢铝关税会让国会成员意识到，一旦国会做出授权，事件就不再受国会控制了，且将被用于无法预见的形式并产生后果。

“我个人就听到选民担忧的声音，即如果我们在贸易方面呈现保护行为，将导致海外的贸易报复，甚至是来自于我们盟友的报复。而这将降低我国的国家安全。”巴尔说，“在我们讨论CFIUS的时候，也必须随时记住这一点。”