央行重磅出击！涉及阿里、腾讯，全面强化支付反垄断监管

作者 | 肖漫

在约谈蚂蚁集团 79 天后，央行又宣布了一个重大动态！

2021 年 1 月 20 日，中国人民银行发布了关于《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称《条例》）公开征求意见的通知——也许是一个巧合，这一天也正是马云最新一次公开露面的日子。

该通知指出，起草该《条例》的目的在于加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展。

结合过去两个月的动态，可以非常明显地感知到：这里所说的非银行支付机构，很大程度上指向以蚂蚁集团、财付通（微信支付）等互联网金融企业。

由此，一个全面规范中国互联网金融行业的政策，正呼之欲出。

值得一提的是，央行曾于 2010 年 6 月制定了《非金融机构支付服务管理办法》，此次《非银行支付机构条例（征求意见稿）》将原有的作为部门规章的《办法》提升了支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营。

在了解《条例》具体监管内容之前，需要先明确何为“非银行支付机构”？

在此之前，非银行支付机构主要划分为预付卡、银行卡收单、网络支付三种业务类型。在最新《条例》中，为了适应技术和业务创新需要，防止监管套利和监管空白，央行对这一业务类型进行重新划分，由三分法变为两分法。

按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。

其中，储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。

支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。

另外，在支付规则方面，央行从三方面进行了全新界定，具体表现为：

1. 根据从事储值账户运营业务的支付机构和从事支付交易处理业务的支付机构风险程度的不同，分类确定业务监管要求。

2. 明确支付机构发起的跨机构支付业务，应通过具有相应合法资质的清算机构处理，确保资金和信息安全、透明。

3. 强化备付金管理要求，强调备付金不属于支付机构自有财产，要求支付机构将备付金存放在人民银行或符合要求的商业银行，并明确与之配套的审慎监管措施，充分保障用户权益。

《条例》指出，从我国国情出发，坚持金融业务必须持牌经营，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。

同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。

《条例》第四十五条指出， 中国人民银行及其分支机构对非银行支付机构主要股东和控股股东进行审查，对其真实股权结构和实际控制人实施穿透式监管。

中国人民银行及其分支机构对非银行支付机构主要股东和控股股东的入股资金进行穿透式监管，严格审查入股资金来源、性质与流向。

需要说明的是，《条例》中所称的主要股东，是指持有或者控制非银行支付机构股份总额 10%以上股权或者表决权，或者持有股份总额不足 10%，但对非银行支付机构经营管理有重大影响的股东。

控股股东是指其出资额占非银行支付机构资本总额 50% 以上或者其持有的股份占非银行支付机构股本总额 50% 以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足 50%，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会产生重大影响的股东。

另外，实际控制人是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配非银行支付机构行为的人。

同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构 10% 以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。

另外，对于控股股东和实际控制人的禁止行为，《条例》第十二条也有了明确规定，具体包括：

（一）通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避监管；

（二）关联方众多，股权关系复杂、不透明或者存在权属纠纷，恶意开展关联交易，恶意使用关联关系；

（三）采用滥用市场支配地位等方式开展不正当竞争；

（四）操纵市场、扰乱市场秩序；

（五）成为非银行支付机构的控股股东、实际控制人之日起，3 年内转让所持有的非银行支付机构股份；

（六）其他可能对非银行支付机构经营管理产生重大不利影响的情形。

如有违反，中国人民银行及其分支机构责令其限期改正，没收违法所得——违法所得 10 万元以上的，处违法所得 1 倍以上 5 倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足 10 万元的，处 10 万元以上 50 万元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《条例》指出，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，如果严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

那么，如何界定非银行支付机构具有市场支配地位呢？条例主要从预警和认定两个方面进行阐述。

《条例》第五十五条指出，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：

1. 一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；

2. 两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；

3. 三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

对于非银行支付机构具有市场支配地位的认定，《条例》第五十六条主要从三个方面界定：

1. 一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；

2. 两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；

3. 三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

如有前款第二项、第三项规定的情形，其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的，则不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。

值得注意的是，在 55、56 两则条款的情况认定标准中，其“分母”涵盖的范围并不相同，前者指的是“非银行支付服务市场的市场份额”，后者指的是“全国电子支付市场的市场份额”。

目前，《条例》尚未明示两类市场的具体涵盖范围，因此关于支付宝、微信财付通是否会满足界定门槛、满足哪一种界定门槛还不能够确定。

《条例》指出，对于条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起 1 年内达到本条例规定的条件。

逾期仍不符合本条例规定条件的，由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由中国人民银行吊销其支付业务许可证。

事实上，央行此次针对非银行机构的监管并不意外，2020 年下半年以来，央行以及其他政府监管机构的一系列举措无不释放着相同的信号——反垄断和防止资本无序扩张。

而在监管收紧过程，其中一个典型案例是，蚂蚁集团被约谈，暂缓上市，再到全面整改。

2020 年 11 月 2 日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局对蚂蚁集团实际控制人马云、董事长井贤栋、总裁胡晓明进行了监管约谈。

同日，中国银保监会在官方渠道发布了《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》（本文简称 "意见稿"），并就此公开征求意见。

需要注意的是，网络小额贷款业务正是蚂蚁集团的一项重要业务。

受约谈事件影响，再加上金融科技监管环境发生变化，上交所在 2020 年 11 月 3 日决定暂缓蚂蚁科技集团股份有限公司科创板上市。

这距离首次约谈，仅仅过去了一天。

之后，12 月 24 日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局再次约谈了蚂蚁集团。相对于上次的简明扼要，这次约谈在对蚂蚁集团的监管方向上有了更清晰的陈述——规范金融业务经营与发展。

当时，蚂蚁集团的回应是——将认真学习和严格遵从监管部门的要求，不折不扣地做好相关工作的落实。

雷锋网注意到，在第一次约谈之后，蚂蚁集团已经公开表态，并对旗下多款产品进行了调整。

1 月 15 日，央行副行长陈雨露表示，目前在金融管理部门指导下， 蚂蚁集团已经成立整改工作组，正在抓紧制定整改时间表，同时保持业务的连续性和企业正常经营，确保对公众金融服务的质量。

不难看出，在监管之下，蚂蚁集团的整改已在进行时。

事实上，不仅限于蚂蚁集团，关于金融和互联网企业的反垄断和资本无序扩张监管，最高决策层面已经敲响了警钟。

12 月 11 日，中央政治局在召开会议时明确强调称，下一步要 "强化反垄断和防止资本无序扩张"。

不仅如此，在 12 月 16 日至 18 日的中央经济工作会议上，确定了明年抓好的八大重点任务，其中第六点专门谈到了 “强化反垄断和防止资本无序扩张”，具体来说：

反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

由此，可以明确的是，一个全面监管的时代正在开启，包括互联网金融行业在内的所有行业都将被纳入政策运行的轨道，在监管中稳步前进。